Zásada vyrovnanosti veřejných rozpočtů v České republice

Zásada vyrovnanosti veřejných rozpočtů je jednou ze stěžejních zásad rozpočtového práva. Jde o hlavní zásadu rozpočtové politiky[1], jejíž podstatou je vyrovnanost příjmové a výdajové stránky každého jednotlivého veřejného rozpočtu. V moderních evropských dějinách se s ní bylo možné setkat již v 17. století, kdy se uplatňovala jako tzv. „zlaté pravidlo vyrovnanosti státního rozpočtu“[2], které spočívalo v tom, že státní rozpočet mohl být sestavován jako schodkový pouze za války.

 

V současné době je vyrovnanost veřejných rozpočtů vyžadována především z dlouhodobého hlediska[3], která je pro ekonomickou stabilitu stěžejní, a proto je dnes možné ji označit též jako zásadu dlouhodobé vyrovnanosti veřejných rozpočtů. Krátkodobá nevyrovnanost, za předpokladu jejího dodatečného odstranění, nevadí, naopak je v některých případech nutností. Dlouhodobě vyrovnaný veřejný rozpočet by měl být cílem každé rozpočtové politiky, což se ovšem v současnosti jeví jako značně problematické. Vedle vyrovnaného veřejného rozpočtu se lze setkat s rozpočtem přebytkovým neboli suficitním, či rozpočtem schodkovým neboli deficitním. Ačkoliv ani první jmenovaný není dlouhodobě zcela ideálním, jeho dopad na rozpočtové hospodaření není na újmu a jeho výskyt není příliš častý. Oproti tomu rozpočet sestavený jako schodkový je v současné době trvalým jevem a sice jevem značně nežádoucím. V České republice je státní rozpočet, coby nejvýznamnější veřejný rozpočet, sestavován jako schodkový již od roku 1998[4]. Tato skutečnost znamená, že na úrovni státního rozpočtu, zásada dlouhodobé vyrovnanosti v posledních 16ti letech dodržována není, a to již od prvního stádia rozpočtového procesu, a sice od jeho sestavení již jako schodkového. Vzhledem k doznívající hospodářské krizi a poměrně vysokému schodku státního rozpočtu lze předpokládat, že se tento stav ani v následujících několika letech nezmění. To ovšem neznamená, že by zásada vyrovnanosti veřejných rozpočtů neměla být v rámci rozpočtového hospodaření akceptována jako jedna z vůdčích zásad, ba právě naopak by ji měla být věnována mnohem větší pozornost.

Teoretické aspekty zásady vyrovnanosti veřejných rozpočtů

Z výše uvedeného je patrné, že zásada vyrovnanosti veřejných rozpočtů má význam především z ekonomického hlediska. Zakotvení v právním řádu tak má pouze vymezovat zákonný rámec, v rámci něhož by v souladu s touto zásadou mělo být během celého rozpočtového procesu postupováno. Právní aspekty zásady vyrovnanosti veřejných rozpočtů, tak lze spatřovat zejména v nástrojích rozpočtového práva, za které je možné považovat střednědobý výhled, rozpočtová opatření či rozpočtové provizorium. Nepochybná je také její provázanost s některými jinými rozpočtovými zásadami. Tak například dodržení zásady efektivnosti a hospodárnosti veřejných rozpočtů nejen při sestavování veřejného rozpočtu, ale především během samotného rozpočtového hospodaření, je nezbytným předpokladem pro udržení jakéhokoliv veřejného rozpočtu vyrovnaného. Obdobně je tomu v případě zásady reálnosti a pravdivosti veřejných rozpočtů, jejíž porušení by neumožňovalo zjistit skutečný stav veřejných rozpočtů a tím pádem ani zajistit jejich vyrovnanost.

Nejdůležitějším ekonomickým aspektem zásady vyrovnanosti veřejných rozpočtů je její dopad na hospodářskou stabilitu a s tím související ekonomický potenciál státu či jiné veřejnoprávní korporace. Každý veřejný rozpočet je ekonomickou rozvahou a tedy i finančním plánem určitého subjektu, který podle něho hospodaří s veřejnými prostředky, které mu byly svěřeny. Do jaké míry je toto hospodaření efektivní, pak vyplývá především ze stavu daného veřejného rozpočtu, který by měl být v ideálním případě vyrovnaný až přebytkový. Pokud tomu tak není, je třeba využít některý z ekonomických nástrojů k nápravě. Ze způsobů, kterými lze eliminovat rozpočtový schodek státního rozpočtu je možné uvést například krácení výdajů, zvýšení daní, prodej státního majetku či emitování státních dluhopisů[5]. Použití všech nápravných opatření je třeba předem důkladně zvážit, a to zejména proto, aby následkem toho nedošlo k přílišnému omezení ekonomické aktivity v zemi.

Zásada vyrovnanosti veřejných rozpočtů je vzhledem k aktuální hospodářské situaci také významným tématem na současné politické scéně. Politické strany napříč celým politickým spektrem se snaží o její právní úpravu, a to v souladu se svou politickou ideologií. Na základě toho se lze setkat s různými názory na to, jak by mělo rozpočtové hospodaření fungovat a jakým způsobem je možné vyrovnaného rozpočtu dosáhnout. Zatímco levicově orientované politické strany jsou zastánci přerozdělování prostředků státem prostřednictvím vyššího zdanění, pravicové strany naproti tomu upřednostňují minimalizaci státních zásahů a s tím i související omezení veřejných výdajů. I přes odlišné koncepce rozpočtových politik, by bylo ideálním řešením nalézt alespoň částečnou politickou shodu, díky níž by se podařilo nastavit takový systém, který by efektivně směřoval k vyrovnaným veřejným rozpočtům.

Promítnutí zásady vyrovnanosti veřejných rozpočtů v platné právní úpravě ČR

Částečné promítnutí zásady vyrovnanosti veřejných rozpočtů v pozitivním právu je možné nalézt v rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Ty v § 4 odst. 4 stanovují, že „rozpočet se sestavuje zpravidla jako vyrovnaný.“ Kromě toho je v tomto odstavci dále uvedeno, že rozpočet „může být schválen jako přebytkový, jestliže některé příjmy daného roku jsou určeny k využití až v následujících letech nebo jsou - li určeny ke splácení jistiny úvěrů z předchozích let.“ V následujícím ustanovení je pak zakotvena možnost schválení rozpočtu jako schodkového, avšak jen za stanovených podmínek. První z nich je možnost uhradit schodek finančními prostředky z let minulých, druhou pak možné krytí schodku díky tzv. návratným zdrojům. Přímo v zákoně je tak zakotveno prolomení zásady dlouhodobé vyrovnanosti územních rozpočtů. Toto prolomení je v některých případech zjevně nezbytné, avšak takto sestavený rozpočet by neměl být pravidlem a ze zákona by to mělo jednoznačně vyplývat. Promítnutí zásady dlouhodobé vyrovnanosti v rozpočtových pravidlech územních rozpočtů tak platí pro všechny územní rozpočty, které jsou dle tohoto zákona sestavovány a přijímány. Zcela odlišná je ale situace v případě zakotvení uvedené zásady pro státní rozpočet a další veřejné rozpočty upravené rozpočtovými pravidly, a sice proto, že v současné době neexistuje v právním řádu České republiky žádný právní předpis, ať už na úrovní ústavního či běžného zákona, který by tuto zásadu upravoval.

Předpokládaný vývoj právní úpravy zásady vyrovnanosti veřejných rozpočtů

I přesto, že v současnosti komplexní právní úprava zásady vyrovnanosti veřejných rozpočtů v platném právu neexistuje, není to dávno, co byl Poslanecké sněmovně předložen vládní návrh ústavního zákona o rozpočtové odpovědnosti[6]. Tento ústavní zákon vycházel z programového prohlášení[7] tzv. Vlády rozpočtové odpovědnosti[8], která si v něm kladla za cíl promítnout pravidla rozpočtového hospodaření do právního řádu ČR. Vzhledem k probíhající krizi na politické scéně a následnému rozpuštění Poslanecké sněmovny se ústavní zákon o rozpočtové odpovědnosti nepodařilo schválit. V současné době je tak tento návrh již obsolentní. V kontextu s evropským právem návrh ústavního zákona plně odpovídal závazkům, které pro Českou republiku vyplývají z členství v EU, jehož prostřednictvím měla být do právního řádu ČR částečně promítnuta směrnice Rady č. 2011/85/EU ze dne 8. listopadu 2011 o požadavcích na rozpočtové rámce členských států, která byla součástí poslední reformy Paktu stability a růstu. Její úplná transpozice měla být zajištěna až přijetím prováděcího zákona, které návrh ústavního zákona předpokládal. Ačkoliv zmíněný ústavní zákon nebyl přijat, jeho návrh včetně důvodové zprávy poskytuje dobrý nástin toho, jak by mohla být daná problematika v právním řádu ČR do budoucna upravena. Jak bude ale jeho právní úprava skutečně vypadat, bude úkolem nové vlády, jež vzešla z předčasných voleb do Poslanecké sněmovny. Jisté je, že by se však neměla odchýlit od původního záměru, který uváděla zmíněná důvodová zpráva, a sice že „návrh ústavního zákona by měl představovat hlavní nástroj umožňující postupné dosažení udržitelnosti veřejných financí České republiky.“

 


[1] K tomu blíže viz : ČERVENKA, Miroslav. Soustava veřejných rozpočtů. Vyd. 1. Praha: Leges, 2009, str. 28.
[2] ČERVENKA, Miroslav. Soustava veřejných rozpočtů. Vyd. 1. Praha: Leges, 2009, str.11.
[3] MARKOVÁ, Hana a Radim BOHÁČ. Rozpočtové právo. Vyd. 1. Praha: C.H. Beck, 2007, str. 66.
[4] Zdroj www.mfcr.cz a zákony o státních rozpočtech
[5] k tomu blíže viz: ČERVENKA, Miroslav. Soustava veřejných rozpočtů. Vyd. 1. Praha: Leges, 2009, str. 60.
[6] Vládní návrh ústavního zákona o rozpočtové odpovědnosti ze dne 10. října 2012 včetně důvodové zprávy, sněmovní tisk č. 821/0. Dostupný na WWW: http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=6&T=821 [cit.2013-11-05]
[7] Programové prohlášení Vlády ČR ze dne 4. srpna 2010. Dostupné na WWW: http://www.vlada.cz/cz/media-centrum/aktualne/programove-prohlaseni-vlady-74853/ [cit.2013-11-01]
[8] Tato vláda byla sestavena na základě Koaliční smlouvy o vytvoření koalice rozpočtové odpovědnosti, vlády práva a boje proti korupci ze dne 12. července 2010, která si stejně jako programové prohlášení vlády kladla za cíl přijetí ústavního zákona, který by do právního řádu ČR zakotvil pravidla rozpočtové odpovědnosti. Dostupná na WWW: http://www.vlada.cz/cz/media-centrum/dulezite-dokumenty/koalicni-smlouva-74245/ [cit.2013-11-05]